Bilan des Agetips

Depuis la création de la première Agetip en 1989 au Sénégal, le concept a fait tache d’huile et 18 agences sont actuellement en activité dans 15 pays africains répartis dans les différentes sous régions, à savoir : (i) une en Afrique Centrale (Centrafrique) ;(ii) quatre en Afrique de l’Est (Burundi, Djibouti, Madagascar, et Rwanda) ; (iii) 10 en Afrique de l’Ouest (Burkina Faso, Bénin, Cap Vert, Gambie, Guinée Bissau, Mali, Mauritanie, Niger, Sénégal, Togo). Trois pays comptent deux Agetip (Bénin, Mali et Mauritanie). Un tel développement n’aurait pas pu avoir lieu s’il n’avait pas répondu à un besoin opérationnel fort. La première grande réussite des Agetip est d’avoir introduit la maîtrise d’ouvrage déléguée dans l’exécution d’investissements publics du BTP et d’en avoir fait un nouveau métier reconnu et crédible auprès des administrations publiques, des collectivités locales et des bailleurs de fonds. En se regroupant en association au sein de l’Africatip, les Agetip ont réussi à développer un cadre d’échanges d’expériences qui, bien qu’imparfait, a permis progressivement de mettre au point des procédures standardisées de passation et d’exécution des marchés très élaborées, de développer des outils de gestion (logiciels) harmonisés ainsi que des documents types (DP, DAO, contrats et marchés) simplifiés facilement utilisables par les différents intervenants (maîtres d’ouvrages, consultants, entreprises) et jugés satisfaisants par les maîtres d’ouvrages publics (administrations et collectivités locales) et les bailleurs de fonds. Les performances des Agetip doivent être évaluées par rapport aux objectifs à la base de leur mise en place qui étaient de faire réaliser des travaux d’intérêt public par des PME en créant le maximum d’emplois possibles. En termes d’exécution, en 25 ans d’existence, elles sont très significatives.

Les points forts des Agences

Le développement de pôles de compétence nationale Sauf cas particulier, et généralement ponctuel, les agences fonctionnent uniquement avec des ressources humaines nationales. Des conditions salariales motivantes et des procédures rigoureuses de recrutement, ont permis de sélectionner du personnel d’encadrement jouissant d’une grande compétence et possédant très souvent une bonne expérience du secteur privé. Dans quelques cas (Gambie par exemple) elles ont permis le retour au pays de cadres de haut niveau de la diaspora précédemment expatriés en Europe ou en Amérique du Nord.

La mobilisation de ressources

La mobilisation des ressources tant nationales qu’extérieures a été améliorée de manière très significative. Les projets financés sur ressources extérieures, dont les Agetip ont assuré l’exécution en qualité d’agence d’exécution ou de maître d’ouvrage délégué, sont crédités de taux de décaissement satisfaisants, ce qui a permis d’augmenter la capacité d’absorption des financements par les Etats. Au plan interne, les maîtres d’ouvrages publics (administrations et les collectivités locales) qui délèguent directement aux Agetip l’exécution d’investissements financés sur leurs ressources connaissent des taux d’exécution budgétaire très élevés (exemple Faso Baara). De plus, le fait de disposer d’outils de mise en oeuvre « prêts à l’emploi » a permis, notamment aux bailleurs bilatéraux, de faire exécuter des petites conventions de financement sans avoir à créer d’unité de projet.

Les procédures de passation de marchés

Un bon usage a été fait, quasi-partout, des régimes dérogatoires accordés aux Agetip en matière de passation des marchés. En effet, les procédures internes des Agetip sont souples et les contrôles a priori, exercés essentiellement par les bailleurs de fonds et depuis peu par des maîtres d’ouvrages publics agissant en délégants directs, ne créent pas de pesanteurs excessives. D’une manière générale, les durées des différentes tâches de passation des marchés ont été raisonnables et les délais globaux restent très compétitifs par rapport à ceux observés pour les activités gérées directement par les maîtres d’ouvrages publics (administrations centrales et collectivités locales). Par ailleurs, tant les rapports des audits externes réalisés par des experts indépendants que les médias n’ont fait état de dysfonctionnements importants ni de faits avérés de nature à créer des doutes sur la transparence de l’attribution des marchés. Des inquiétudes s’étaient manifestées à la fin des années 90 et elles ont donné lieu à des audits approfondis de la Banque Mondiale. Cette alerte a eu comme conséquence d’augmenter la vigilance et de renforcer par la suite les contrôles et audits.

Les méthodes de gestion financière

Les évaluations habituellement conduites sur les systèmes de gestion financière actuellement en place indiquent que les procédures de gestion des Agetip satisfont en général les standards minimum définis par l’IDA. La mise en place d’un système de gestion informatisé capable de produire tous les états financiers et comptables est effective, même si la partie concernant la gestion analytique reste souvent embryonnaire. Un manuel de procédures administratives et comptables, qui avait été préparé dans le cadre du plan d’action soutenu par la Banque en 1999-2002, est en place. Partout, conformément aux recommandations de la Banque, un auditeur externe possédant des qualifications et une expérience satisfaisantes pour l’IDA a été recruté et audite désormais l’ensemble des activités mises en oeuvre par l’agence ainsi que les comptes de l’agence.

Les délais de paiement des entreprises et des prestataires de service

Les longs délais de paiement des entreprises, qui jadis contribuaient à renchérir les coûts de construction et à limiter la concurrence en décourageant les candidats aux faibles capacités financières, ont été réduits de manière drastique. Le délai maximum de 30 jours pour le paiement des entreprises, retenu à la création des Agetip comme indicateur de performance, a d’une manière générale été largement respecté tant que les ressources pouvaient être mobilisées rapidement. Cette performance a largement contribué au développement des PME et aux bureaux d’ingénierie du BTP dont les faibles capacités financières s’accommodent difficilement des exigences des banques locales pour l’obtention de facilités de crédit. Cependant, dans certains cas de délégation directe sur crédits budgétaires, les difficultés de mobilisation des ressources tendent à se développer (exemple au Bénin), ce qui commence à remettre partiellement en cause les acquis et à pénaliser tant les maîtres d’ouvrages délégués que les prestataires de service et les entreprises.

Les points à améliorer

Les capacités des maîtres d’ouvrage Les capacités des maîtres d’ouvrage sont restées embryonnaires, à l’exception des villes-capitales ou de quelques grandes villes. Le développement de la décentralisation entraîne la multiplication des maîtres d’ouvrage et, pour ne parler que du secteur urbain, la majeure partie des villes sont extrêmement démunies en ce qui concerne les capacités techniques, économiques et sociales nécessaires pour identifier, étudier, mettre en œuvre les projets et assurer l’entretien des ouvrages réalisés. Les programmes mis en œuvre de renforcement des capacités des maîtres d’ouvrage doivent donc être poursuivis et consolidés, sans que cela ne soit confié aux Agetips pour éviter les conflits d’intérêt entre maître d’ouvrage et MOD.

La qualité des études et du contrôle des travaux

Conformément aux recommandations de la Banque, les audits techniques sont désormais menés de manière indépendante des audits financiers et ont vu leur qualité s’améliorer. L’opinion générale qui est ressortie de la revue de certains audits techniques et d’entretiens avec certains bénéficiaires et/ou maîtres d’ouvrages publics est que l’exécution des projets a pêché par moment sur la qualité des études et du contrôle des travaux. Cette faiblesse est corroborée par certains audits techniques. Elle pose plusieurs problèmes liés notamment : aux capacités des bureaux d’études ; à la rigueur de leur sélection ; à l’efficacité des systèmes de validation des produits des études ; et à l’efficacité de la supervision des missions de contrôle. Les premiers projets gérés par les Agetip portaient sur de petits ouvrages répétitifs (écoles, poste de santé, pavage de rues, etc.) de conception simple et faciles à exécuter, dont certains avaient fait même l’objet de plans types. L’un des critères de sélection des activités était que le délai de préparation jusqu’au lancement des travaux ne devait pas excéder 3 mois. Les études nécessitaient alors peu de prestations et de temps et leur validation était aisée. Avec l’évolution des missions des Agetip et le développement de leurs activités, les ouvrages sont devenus de plus en plus complexes et leur conception exige de consacrer suffisamment de temps à l’exécution des études et de confier celles-ci à des bureaux d’études dont les capacités techniques sont avérées et ont été bien évaluées au moment du processus de sélection. De plus, à la suite du succès des Agetip, les autorités nationales et les bailleurs de fonds ont eu tendance à leur confier des travaux sur des sites éloignés de leur siège ou dans des domaines s’éloignant de leurs activités urbaines de départ, comme par exemple des travaux ruraux. Ces diversifications ont pu avoir quelquefois des conséquences négatives sur le suivi des investissements et de la qualité des prestataires. Comme pour les études, du fait de la faible taille et de la simplicité des travaux des premiers projets gérés par les Agetip, les prestations de contrôle exercés par les bureaux d’études étaient payés de manière forfaitaire, et il n’était pas tenu compte des durées réelles des chantiers souvent plus importantes que les délais d’exécution contractuels. De surcroît, les taux de rémunération étaient souvent très faibles en comparaison des montants des investissements. Les Agetip ont évolué dans leur façon d’opérer et ont adopté le principe du paiement au temps passé des prestations de contrôle de travaux. Cette approche suppose cependant : (i) des plannings d’exécution de qualité mis à jour régulièrement ; (ii) une optimisation de la composition du personnel clé des missions de contrôle et de ses temps d’intervention en fonction des différentes catégories de travaux et de leurs quantités respectives ; (iii) un meilleur suivi de la mobilisation du personnel de contrôle en fonction de l’avancement de travaux. D’une manière générale cependant, le développement des capacités en matière d’ingénierie s’est fait plus en quantité qu’en qualité. Les bureaux d’études, dont le nombre est souvent surabondant par rapport à la taille et aux véritables besoins des marchés de l’ingénierie, n’ont pas beaucoup de possibilités de recruter du personnel expérimenté et de le fidéliser, de prendre en charge des programmes de formation et de s’équiper convenablement en outils de travail adaptés. De leur côté, les maîtres d’ouvrages délégués ont besoin d’avoir des portefeuilles d’investissements suffisamment importants pour que leurs rémunérations puissent couvrir leurs charges. Leur personnel quelquefois insuffisant est ainsi amené à consacrer plus de temps aux opérations de passation des marchés qu’aux prestations de gestion technique des projets (supervision et validation des études, supervision des missions de contrôle des travaux).

Les retards d’exécution et la qualité des travaux

Des retards d’exécution notables sur quelques chantiers ont également constitué un point de faiblesse des travaux gérés sous la maîtrise d’ouvrage déléguée des Agetip. Cette situation est expliquée dans tous les pays par les faibles capacités techniques et financières de beaucoup de PME. Lors des premiers projets qu’elles ont gérés, certaines Agetip (exemples : Faso Baara, Agetip/Sénégal) ont pu faire bénéficier certaines PME de programmes ponctuels de formation financés par des partenaires du développement. Ces programmes ont eu des impacts positifs certains, mais les besoins sont importants et ne peuvent être satisfaits de manière durable que par des actions institutionnalisées à l’initiative des Etats et/ou des organisations professionnelles, voire sur des projets spécifiques financés par l’aide extérieure et d’une durée suffisante. Dans ce cadre, les interventions des Agetip doivent être considérées comme de simples appoints et on ne peut pas leur demander de prendre en charge ce type d’action sur leurs fonds propres. Si l’on se fie à certains audits techniques, les retards d’exécution trouveraient également des explications dans, d’une part, la qualité insuffisante de certaines études et, d’autre part, la sous estimation des délais contractuels imposés dans les Dossiers d’Appel d’Offres (DAO). Ce dernier facteur était particulièrement significatif lors des premiers projets, dont l’exécution devait répondre à des impératifs de rapidité. De longs délais de mise à disposition des ressources locales par l’Etat ayant entraîné des difficultés de paiement des entreprises ont également été des causes de retards d’exécution.

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